I rapporti con l'UE in tema di finanza pubblica
L'Italia in quanto membro della UE e aderente al fiscal compact* è tenuta a redigere alcuni documenti per dar conto del proprio operato in ambito economico alle istituzioni europee. Tali documenti sono: il Programma di stabilità (PS), il Programma nazionale di riforma (PNR) e il Documento programmatico di bilancio (DPB) istituito con Regolamento UE n. 473/2013.
In base all'art. 9 della L. 196/2009, il Programma di stabilità e il Programma nazionale di riforma devono esere presentati al Consiglio dell'Ue e alla Commissione europea entro il 30 aprile di ogni anno. Con la L. 39/2011 il PS e il PNR sono stati inglobati nel Documento di Economia e Finanza (DEF), che è il principale documento di programmazione economico-finanziaria nazionale relativa a un triennio e che viene presentato dal Governo alle Camere, su proposta del Ministro dell'Economia e delle Finanze entro il 10 aprile di ogni anno, previo parere del Ministro per le politiche europee e alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, per il relativo parere. Entro il 27 settembre di ogni anno inoltre il Governo presenta alle Camere, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, la Nota di aggiornamento del DEF con i relativi allegati e l'eventuale modifica di uno degli obittivi di finanza pubblica per il triennio successivo.
Il Patto di stabilità e crescita è un quadro di norme per il coordinamento delle politiche di bilancio nazionali nell'ambito della UE, creato a tutela della solidità delle finanze pubbliche e della stabilità finanziaria, importanti requisiti per il correto funzionamento dell'UEM (Unione economica e monetaria). Il Patto prevede sia misure preventive, mirate a mettere in allarme lo Stato che si sta allontanando dai criteri di convergenza, sia correttive del disavanzo. Secondo i parametri fissati dalla UE un disavanzo pubblico è definito eccessivo quanto il rapporto deficit di bilancio/PIL è superiore al 3% e il debito pubblico è superiore al 60% del PIL. Gli Stati che sforano questi paramentri devono fissare obiettivi di bilancio a medio termine (OMT) nei Programmi di stabilità (PS) richiesti dal semestre europeo, in base al quale la sorveglianza multilaterale dei bilanci si articola in più fasi. Ciascuno Stato membro ha un obiettivo a medio termine differenziato che è riveduto ogni tre anni e in caso di attuazione di riforme strutturali aventi un notevole impatto sulla sostenibilità delle finanze pubbliche.
Il Consiglio dell'Ue e la Commissione esaminano gli obiettivi di bilancio a medio termine presentati dagli Stati membri e formulano raccomandazioni e prevedendo l'adozione di sanzioni e ammende relative sia alla parte preventiva sia a quella correttiva.
Nel Programma annuale di stabilità (PS), deve essere indicato come il Governo intende conseguire o salvaguardare posizioni di bilancio sane a medio termine, tenendo conto dell'incidenza finanziaria dell'invecchiamento demografico. Lo schema del PS deve essere riportato nella prima sezione del DEF. Nel Programma nazionale di riforma (PNR) vanno, invece, indicate le priorità del Paese e le riforme strutturali, l'analisi degli squilibri macroeconomici, lo stato di avanzamento delle riforme avviate. Esso è riportato nella terza sezione del DEF.
Il comma 2 dell'art. 9 della L. 196/2009 prevede poi che gli atti, i progetti di atti e i documenti adottati dalle istituzioni UE nell'ambito del semestre europeo siano trasmessi dal Governo alle Camere, ai fini dell'esame a norma dei rispettivi regolamenti, nonchè del controllo parlamentare previsto dall'art. 4 della L. 196/2009. Il Ministro dell'economia e delle finanze costituisce in questo caso l'anello di congiunzione tra le istituzioni europee e le commissioni parlamentari. Entro 15 giorni dall'elaborazione delle linee guida di politica economica e di bilancio elaborate dal Consiglio europeo, riferisce alle Commissioni parlamentari fornendo al contempo una valutazione dei dati e delle misure prostettate dalle linee guida, nonché dei loro effetti sul nostro Paese, ai fini anche dell'elaborazione del PS e del PNR.
Vedi l'Analisi annuale della crescita predisposta dalla UE e inviata dal Governo alle Camere a febbraio, a inizio del nuovo semestre europeo, in cui si fà il punto della situazione economica e sociale in Europa e si individuano le priorità strategiche che l'UE intende perseguire nell'anno e alle quali gli Stati membri adeguano e coordinano le "manovre economico-finanziarie" nazionali, al fine di promuovere la crescita e l'occupazione.
Entro il 15 ottobre di ogni anno gli Stati membri trasmettono alla Commissione europea un progetto di Documento programmatico di bilancio (DPB) con il quali illustrano in forma sintetica e standardizzata il proprio progetto di Bilancio per l'anno successivo, che deve essere coerente con le raccomandazioni formulate dalla Commissione e dal Consiglio dell'UE nel contesto del Patto di stabilità e crescita. Ricevuto il DPB la Commissione entro il 30 novembre deve adottare un parere sul documento che è reso pubblico ed è presentato all'Eurogruppo.
Entro il 20 ottobre il Governo deve presentare al Parlamento il disegno di legge di bilancio (L.163/2016), dando avvio all’iter normativo che porterà, entro il 31 dicembre, all’approvazione del testo definitivo. Le modifiche apportate al bilancio nel corso della discussione parlamentare formano oggetto di apposita nota di variazioni. Il Bilancio di previsione dello Stato è redatto annualmente, con orizzonte temporale triennale ed è elaborato sia in termini di competenza sia di cassa (art. 20 della L. 196/2009). La gestione finanzia dello Stato si svolge in base al bilancio annuale di previsione che si compone di due sezioni: la Sezione I, dedicata alle innovazioni legislative, definisce il quadro di riferimento finanziario e contiene le misure quantitative necessarie a realizzare gli obiettivi programmatici indicati nel DEF (e nella Nota di aggiornamento al DEF); La Sezione II espone, per l'entrata e per la spesa, le unità di voto parlamentare e riporta le variazioni non determinate da innovazioni normative (ad es., rimodulazioni compensative verticali - tra capitoli di spesa – ed orizzontali - su uno stesso capitolo di spesa, nonché rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni di spese disposte da norme preesistenti). La manovra di finanza pubblica, ovvero l’insieme degli interventi volti a modificare la legislazione vigente, si compone degli interventi previsti dalla legge di bilancio nella Sezione I e nella Sezione II. In particolare, quest’ultima, deve esporre gli stanziamenti complessivi ottenuti dall’integrazione delle due sezioni, dando separata evidenza agli effetti finanziari imputabili alle innovazioni normative contenute nella Sezione I, nonché agli altri interventi di modifica della legislazione vigente previsti.
Con Legge costituzionale 1/2012, che ha introdotto il vincolo di pareggio del bilancio dello Stato, è intervenuta la modifica degli artt. 97, 117 e 119 della Costituzione. Modificando l'art. 97 è stato esteso a TUTTE le amministrazioni pubbliche il rispetto del pareggio del bilancio e la sostenibilità del debito pubblico; il nuovo art. 117, invece, ha attribuito la competenza esclusiva in materia di armonizzazione dei bilanci allo Stato, anzichè alla competenza concorrente delle Regioni. Infine, per ciò che attiene la disciplina di bilancio degli enti territoriali, la cui fonte normativa per la loro autonomia finanziaria e contabile è il Dlgs 118/2011 e il Dlgs 267/2000, il nuovo art. 119 ha precisato che la loro autonomia finanziaria deve essere assicurata nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci, ed ha costituzionalizzato il principio del concorso di tali enti all'adempimento dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'UE. Infine, è stato precisato che gli enti territoriali possono ricorrere all'indebitamento, che la disciplina vigente consente esclusivamente per finanziare spese di investimento, SOLO se CONTESTUALMENTE definiscono i piani di ammortamento e a condizione che per il compesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l'equilibrio di bilancio.
*Con la firma da parte dell'Italia del cosiddetto fiscal compact ( o patto di bilancio) trattato UE sulla stabilità, il coordinamento e la governance dell'Unione economica e monetaria, in vigore dal 1° gennaio 2013, che prevede che i bilanci nazionali siano in pareggio o in avanzo, si è resa necessaria la modifica dell'art. 81 della Costituzione. A ciò ha provveduto l'articolo 1 della legge costituzionale n.1/2012, che ha introdotto nella Costituzione il vincolo di pareggio del bilancio, correlandolo a un vincolo di sostenibilità del debito di tutte le amministrazioni, nel rispetto delle regole in materia economico-finanziaria derivanti dall'ordinamento europeo. Le disposizioni della L. 1/2012 sono state applicate a decorrere dall'esercizio finanziario 2014.
Autore: dott.ssa Ester Maria Adele Lucà
Servizio Coordinamento politiche europee e relazioni internazionali
